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黄天柱:政党协商质量评估与提升路径研究
作者: 来源: 时间:2019-12-04 13:05:08 点击量:5290

 

 

政党协商质量评估与提升路径研究

——基于浙江的调查与思考

 

黄天柱

(浙江省社会主义学院,浙江  杭州  311121

 

  要:政党协商质量是政党协商效果和成果的实现程度。政党协商质量问题是当前各地政党协商实践中存在的突出问题,也是当前协商民主理论研究的前沿课题。本文构建了评价政党协商质量的“主体—内容—程序—结果”四维指标体系。对浙江的实证研究发现,政党协商主体严格依规执行,内容体现党派智慧,程序上坚持事前协商,结果具备政策影响力;但也因认识不到位、协商能力不足,制度建设和执行有待改进,知识和信息不对称,良好的协商氛围和舆论环境尚未形成,政党协商质量仍有进一步提升的空间。提升政党协商质量,应努力营造重视政党协商的大气候,继续推进政党协商的制度化建设,着力提高政党协商的精准度,充分发挥统战部门的组织协调作用,切实提升民主党派的协商意识与能力,重点强化协商成果的落实。

关键词:政党协商;协商质量;民主质量;协商民主;多党合作;民主党派

中图分类号:D613  文献标识码:A  文章编号:2096-3378201906-0075-16

作者简介:黄天柱,浙江省社会主义学院教授,浙江省社会主义学院参政党建设研究中心执行秘书长,复旦大学统战基础理论研究基地兼职研究员,中国统一战线理论研究会理事,中央社会主义学院中国政党制度研究中心理事。

引用格式:黄天柱.政党协商质量评估与提升路径研究——基于浙江的调查与思考[J].统一战线学研究,20196):75-90

 

一、政党协商质量的研究设计

(一)问题意识

政党协商是中国共产党与民主党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针政策和重要事务,在决策之前和决策实施中,直接进行政治协商的重要民主形式1。这种协商形式是中国共产党与各民主党派在长期团结合作的过程中逐步形成和确立的。它最早萌芽于新民主主义革命时期。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议召开,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(简称多党合作制度)正式确立,政党协商作为这一制度的重要运行机制,成为我国政治生活的重要组成部分。“每有大事,必相咨访”,也逐步由政治惯例上升为制度安排。

进入新时代,政党协商在我国民主政治建设尤其是多党合作制度建设中的地位和作用日益凸显:20151月印发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称20153号文件)明确了七种主要协商渠道,政党协商列首位;5月印发的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》将“参加中国共产党领导的政治协商”列为民主党派一项新的基本职能。2015年底中办印发《关于加强政党协商的实施意见》(以下简称《实施意见》),对新形势下推进政党协商作出系统性设计,明确了政党协商的指导思想和重要意义,规范了政党协商的内容、形式、程序和保障机制,并就如何加强和完善中国共产党对政党协商的领导提出要求,为深入推进政党协商提供了重要的制度规范和保障。

在中央的顶层设计和大力推动下,各地对政党协商的重视程度大大提高,符合条件的地方基本都按照要求建立了政党协商机制,开展相应的协商活动。但在具体实施过程中,随意性、表面化、形式化、走过场现象仍很突出。不同程度存在着以通报、部署工作代替协商,以一般性座谈表态代替协商,将协商会开成汇报会,协商意见对实际决策的影响力不明显等现象。这些现象总体上反映出政党协商质量不高的问题。协商质量成为当前政党协商实施中迫切需要解决的关键问题。那么,如何认识和评价当前政党协商的质量,到底有哪些因素影响和制约了政党协商的质量,下一步有效提升政党协商质量的路径是什么?回答和解决好这些问题,既关系到我国多党合作的制度自信和效能体现,也关系到社会主义协商民主在我国的作用发挥和前景展现。

从相关研究情况看,新中国成立初期,虽然政党协商的实践活动广泛存在于国家和地方的政治生活中,但基本没有相关的学术研究。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》第一次明确了民主党派的“参政党”地位,政党协商作为多党合作的基本运行机制开始成为重要研究对象。学界从统一战线、政党制度与民主政治等角度对政党协商进行深入研究,取得了丰硕的学术成果。尤其是党的十八大以来,与政党协商实践的大发展相呼应,政党协商研究逐渐成为一个热点。

按形式可将现有研究成果分为两类:一类是统战部门撰写的调研报告,一类是专家学者撰写的著作、论文。前一类成果在调研基础上分析当前政党协商的现状和问题,提出对策建议,为进一步研究提供了实践素材,为改进工作提供了参考,但往往局限于就事论事,缺乏理论提炼,缺少核心概念,研究结论往往过于微观而缺乏普适性和推广性。后一类成果主要运用历史考察、理论阐释、政策研究和制度分析等方法,对政党协商的发展历程、内涵特征、结构功能、机制设计、价值意义、存在问题、发展路径等问题进行研究,为进一步研究提供了重要的史料资源、学理资源和必要的实践素材,但往往缺乏扎实的实证调研,对政党协商的实际运行过程缺乏深入观察,不少成果陷于空泛,对实践缺乏有针对性的指导意义。

(二)核心概念

“协商质量”是本文的核心概念。20世纪末以来,针对全球民主化浪潮兴起背景下大量“虚假民主”现象的出现,一些西方学者开始将“质量”概念引入民主理论研究领域,“民主质量”研究受到政策界和学术界越来越多的关注2。在已有的民主质量研究文献中,美国学者戴蒙德和莫里诺对民主质量的理论构建具有代表性。他们受工业产品质量检测的启发,将产品质量检测涉及的程序、内容和结果引入民主质量的理论研究中3。其中“程序”是指产品生产过程需要一些规则的规范;“内容”涉及产品的结构属性、材料和功能;“结果”则是通过消费者的满意度来考量。由此引申,他们对民主质量也依照程序、内容和结果进行划分:从程序意义看,民主质量包含了法治、参与、竞争、垂直问责、横向问责等五个维度;从内容角度看,民主质量包含政治自由和政治平等两个维度;从结果看,民主质量的优劣取决于回应性,这也是最关键的一个维度,即公共政策包括法律、体制与预算开支在多大程度上回应了通过政策过程而整合起来的公民需求和偏好,从而把程序和内容联结起来4-5

政党协商作为我国社会主义协商民主的一种重要渠道、多党合作的重要运行机制,是具有鲜明中国特色的一种民主形式和制度安排。虽然我国几乎所有的协商民主理论研究者都在强调协商质量的重要性,但是这方面的专门研究成果并不多见。西方民主质量理论的提出虽有其特定的背景与指向,但这一理论背后所体现的民主绩效问题,在某种程度上具有一定的普遍性,对于研究我国政党协商质量问题具有一定借鉴意义。立足我国政党协商实际,参考西方民主质量理论,笔者认为,所谓政党协商质量就是政党协商效果和成果的实现程度。高质量的政党协商可以通过规范有序稳定的协商机制运作赋予各民主党派有序参与、平等协商、直接对话、表达利益、建言献策、政治监督的权利。在此过程中,中国共产党能更好实现吸纳精英、凝聚共识、集聚智慧、优化决策、协调关系、整合利益的目的。

从质量的角度研究政党协商,自然就有了评估、比较和优化的问题。基于我国政党协商的制度设计,根据实证调研,借鉴西方民主质量理论提出的“内容—程序—结果”三个面向的分析框架,笔者尝试提出了评价我国政党协商质量的四维指标体系(以会议协商为例):

1.主体。一是考察协商主体是否严格限定在中共、民主党派、无党派人士和工商联的范围内;二是考察中共党委和民主党派组织的主要负责人和相关负责人的参会情况;三是考察参加人员与协商议题的匹配情况。高质量的政党协商中,协商主体应严格限定在中共党委、民主党派组织、无党派人士和工商联的范围内,参加主体应该是中共党委、民主党派组织、工商联组织的主要负责人或相关负责人以及无党派代表人士[1],具体确定参加人员时应充分考虑其职权、工作分工与协商议题之间的匹配度。

2.内容。一是考察协商议题是否具有重大性和可协商性。高质量的政党协商中,其议题应该符合事关当地党委和政府工作大局、社会民生工作热点、统一战线与多党合作工作重点,且具有可协商性等特点。二是考察民主党派提出的协商意见是否具有代表性和建设性。高质量的政党协商中,民主党派提出的意见建议应该是深入调研、凝心聚力的结果,要做到言之有物、立论有据。用某民主党派省委会专职副主委的话讲,协商意见应该有“满满的干货”(20180930HTZ[2]

3.程序。协商应该有规范的程序,实际开展过程应具有真实性与互动性。主要考察内容包括:协商时机、协商计划、协商议题和相关材料的告知和送达、各民主党派的协商准备、协商过程中的交流互动、协商意见的采纳办理及反馈情况。高质量的政党协商应该是在决策之前或决策实施之中,协商前有计划,民主党派有充分准备,协商中有你来我往的交流互动,协商后有反馈。

4.结果。广义上,政党协商结果体现为政党协商所应发挥的功能(凝聚共识、优化决策、有序参与、民主监督、整合利益等)的实现情况。狭义上,政党协商结果主要体现为民主党派通过政党协商渠道提出的意见建议对政策制定和实施所产生的实际影响力。本文对政党协商结果主要采用狭义上的理解,即民主党派所提协商意见的政策影响力。这种影响力主要有三种表现形态6:一是进入决策,即协商意见得到决策者重视和采纳,并在党和国家工作中得到体现;二是引起关注,即意见建议虽没有立即得到采纳和转化,但提出的问题引起了决策者和舆论的关注,并在最终的决策中给予了考虑和回应;三是形成议题,即虽然相关问题在决策者和民众看来并非显得十分急迫和突出,也没有引起大家广泛关注,但问题提出后,在一定范围内引发了讨论和思考,并且随着时间推移和形势发展,这些讨论思考吸引了更多人注意,最终进入决策者的视野[3]

(三)调研安排

本文把浙江作为研究样本。中国是典型的单一制国家,就基本制度而言,局部与整体之间存在严格的“同构关系”,作为基本政治制度的政党制度由于其特有的敏感性,更是如此。因此,可以通过考察局部来认识整体。浙江8个民主党派省级组织齐全,党派成员总数居全国靠前位置[4],具有足够代表性。根据现有文件,政党协商实施的层级主要在中高层,即中央、省、市三级。文件没有对县级及以下的政党协商作出规定。这与当前多党合作制度在纵向上的基本格局尤其是民主党派组织建制的现状是吻合的[5]。基于此,本文调研的重点放在省、市两级,具体采用实地调研、书面调研、走访、深度访谈等四种调研方法。第一,实地调研。2018423日、524日,先后赴台州、杭州开展实地调研,同台州市、杭州市和台州市椒江区统战部门有关领导及民主党派组织负责人进行座谈,形成座谈会记录两份(合计1.5万字),并收集相关书面资料。椒江区是浙江省乃至全国为数不多的建有6个民主党派地方组织的市辖区(有党派成员900多人),政党协商工作开展得比较规范,一些经验对省市两级以及其他符合条件的区县实施政党协商具有一定借鉴意义。第二,书面调研。20185月下旬至6月中旬,对杭州、台州以外的其余9个地市统战部开展书面调研,收集到书面答复材料9套。第三,走访。20189月中旬,多次走访省委统战部党派处,了解省本级政党协商实施情况,并收集相关书面材料。第四,深度访谈。20186月至10月,完成了对省委统战部分管领导、地级市党委统战部常务副部长、民主党派省委会的专职副主委(或原专职副主委)等共计7人的深度访谈,形成访谈记录2万余字。本文正是在上述调研基础上形成的一份研究成果。

二、政党协商质量的整体评估

从全省情况看,浙江各级党委从政治和大局的高度重视政党协商,将政党协商纳入重要议事日程,认真贯彻落实中央关于政党协商的顶层设计和战略部署,并在工作中结合本地实际积极探索、勇于创新,取得了较好效果,也积累了一些经验做法。

注重领导带头示范。党委主要领导率先垂范,主动参加重大协商活动,带头与党外代表人士联谊交友。中共浙江省委常委与省级民主党派、工商联建立了“一对一”的联系制度,谈心交流已成常态。尤其是习近平同志在浙江工作期间高度重视政党协商工作,留下了许多佳话[6],为全党尤其是各级领导干部树立了标杆7

注重加强制度建设。通过制定政党协商的实施办法,明确政党协商的内容、形式和程序,进一步规范会议协商、直通车、谈心交友等制度,建立健全知情明政、考察调研、沟通联络、协商反馈等机制,不断提高政党协商的制度化、规范化和程序化水平。民主党派组织大多建立了协商准备机制,力求提出高质量意见建议。

注重创新协商形式。除会议协商、书面协商、约谈协商等规定动作外,专题协商是浙江的特色。专题协商是指由统战部门牵头,以各民主党派系列重点课题的调研成果为基础组织的协商会。“党委出题—党派调研—专题协商—部门落实”是其基本运行机制。从省本级看,2011年开始,连续多年分别以“社会管理创新”“文化建设”“深化科技体制改革”“生态环境保护”等为议题,由省委统战部在年初确定主题,并协调各党派省委会从不同角度分头深入开展专题调研,年中进行一次调研情况交流,年底召开专题协商会,邀请省委领导及相关部门领导出席听取意见建议,取得了较好效果。一些地方在实施过程中,进行了符合本地实际的创新。例如,金华、嘉兴等地在发挥各民主党派特色和优势的同时,注重联合效应,组织各民主党派开展联合调研,并围绕联合调研成果开展专题协商;台州市实施“选研商督”四步法,通过“联合选题、集中调研、专题协商、监督落实”四个步骤,每年选择一个大课题,下分若干子课题,实现有分有合,并形成“前期规划调研—中期督查指导—后期成果转化”的议政调研机制,不断提高调研质量;绍兴市以市委名义印发《市委、市政府和市级有关单位与市各民主党派、工商联和无党派人士专题协商和调研协商计划》,明确协商的时间、主题、形式、参与人员和责任单位,大大增强了政党协商的严肃性、计划性和统筹性。

比较常见的协商形式创新还有三种:一是将会议协商与书面协商相结合。例如,嘉兴市在协商会后形成各党派联合协商建议书并书面上报市委;温州市根据会议协商讨论情况形成《协商意见》并报送市委、市政府及有关部门。这一形式类似于“直通车”制度,但与之相比,专题协商的书面成果分量更重、关注度更高。二是将政党协商与专项民主监督相结合。例如,杭州市就各民主党派开展的“城中村改造提升和小城镇环境综合整治”专项民主监督成果召开协商座谈会;浙江省委结合“最多跑一次”专项民主监督召开专题协商座谈会。三是召开联席会议。例如,由省委统战部牵头组织,各民主党派省委会轮流主持浙江省各民主党派省委会主委联席会议;杭州市召开多党合作工作联席会议等。各民主党派负责同志提出共性的协商议题,会后形成纪要报中共党委。此外,还有湖州坚持了10多年的“金点子”活动、椒江区的双月协商座谈会等创新形式。

总体上看,目前浙江的政党协商日益呈现出上下重视、多层发展、制度规范、形式多样、生动有序的良好态势,协商质量日渐提高,较好发挥了民主党派和无党派人士的积极作用,有助于推进决策民主化科学化、广泛凝聚政治共识、发挥党外人士民主监督作用。但同时必须看到,虽说政党协商历史悠久,但真正通过顶层设计来加以全面推动,主要是20153号文件尤其是《实施意见》颁布实施以来的事情,这项工作在实际开展过程中仍存在不少需要深化、改进和创新的地方,政党协商质量仍有进一步提升的空间。实践中,政党协商质量存在一定的不平衡(区域之间不平衡、党派之间不平衡、不同协商形式之间不平衡、每次协商活动之间不平衡)问题。但根据前文对政党协商质量内涵的分析,我们还是可以从协商主体、协商内容、协商程序、协商结果四个维度对浙江省政党协商质量作出整体评估。

(一)协商主体

政党协商的性质决定了其主体应该具有两个主要特点:一是政党性,具体表现为协商的一方是中共地方党委,另一方是民主党派组织、无党派人士及工商联;二是高层性,具体表现为直接参加政党协商活动的人员主要应是中共党委、民主党派地方组织、工商联的负责人及无党派代表人士。《实施意见》对政党协商的行为主体包括每一种协商形式的主持者或发起者作出了明确规定。从调研情况来看,浙江各地在实施过程中基本能做到严格参照执行。一般做法是:专题协商会由中共党委主要负责同志主持;人事协商会由分管组织工作的党委常委主持;调研协商会由分管统战工作的党委常委主持;其他协商座谈会由相关党委常委或委托统战部主持;约谈协商的参加主体是党委负责同志及民主党派主要负责同志;以组织名义开展的书面协商主体是中共党委和民主党派地方组织,以个人名义开展的书面协商主体是民主党派负责同志和中共党委、政府;会议协商中,常视情况邀请与协商议题相关的党委和政府部门负责人列席,这对推动协商成果更好落地具有积极作用。

(二)协商内容

1.协商议题。首先,协商议题的重大性特点突出。各地大体都能按照中央和省委文件要求,将党代会、党委的有关重要文件,人大常委会、政府、政协领导班子成员和法院院长、检察院检察长建议人选,关系改革发展稳定和社会民生等重大问题,关系统一战线和多党合作的重大问题等事项作为政党协商的主要内容。有关重要地方性法规的制定、修改建议,目前尚未成为政党协商的常态性内容。但自2015年设区市被赋予地方立法权以来,一些地市统战部开始尝试组织民主党派和无党派人士对重要地方性法规的立法工作提出意见建议。例如,2015年嘉兴市制定首部地方性法规《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例(草案)》,在起草审议阶段与各民主党派、工商联、无党派人士协商座谈;2015年至2018年,温州市共制定了6部地方性法规,都召开了专门的协商会,听取各民主党派、工商联和无党派人士的意见建议。其次,部分议题的可协商性不是很强。例如,对人事问题的协商,往往是前面的主要程序都已走完,协商更多是通报性的。有的民主党派领导反映:“一些人事协商活动,党委负责同志一通报,党派都没什么意见,然后就结束了,前后就是几分钟时间。”(20181022HTZ)再如,对党代会报告等重要文本的协商,通常是在广泛征求了其他各方面的意见后,最后征求民主党派的意见。某民主党派领导认为:“议题如果真正具有可协商性,实际上对协商双方都是有压力的,双方都要对这个问题有所思考和研究。”(20180927HTZ)再次,协商议题的泛化现象需要关注。一些不具有重大性和可协商性的议题纳入政党协商内容,表面看是增加了政党协商的频率,实际上可能会模糊和泛化各方对政党协商边界的认识与把握。例如,一些地方将纪念“五一口号”发布70周年纳入2018年度的政党协商计划,一些地方将本应作为知情明政内容的法院、检察院工作情况通报会等列入政党协商会议范围,个别地方将政府工作报告征求意见座谈会列入专题协商会范围等。

2.协商意见。协商意见的质量很难一概而论:不同民主党派针对相同议题或同一个民主党派针对不同议题,提出的意见质量均有高有低。综合来看,各民主党派大体上都形成了各自的协商准备机制[7],强调协商意见的提出要发挥党派的组织优势、体现党派的集体智慧。协商意见的质量高低,主要取决于两个因素:一是协商准备时间的充裕程度。如果时间充裕,民主党派会在协商前组织集体讨论,汇集各方智慧进行整合,意见质量相对有保证,更能代表一个党派整体的意见。正如省委统战部分管领导所言:“只要给他们时间进行调研、征求意见,质量是可以的。”20180914HTZ但如果时间很急,难以开展深入调研和广泛听取意见,也就很难提出高质量的意见建议。二是相关调研成果的积累厚度。如果平时积累的成果中正好有与某次协商议题相关的内容,两者结合,协商意见的质量更能得到保证。总体而论,各民主党派提出的协商意见中相对系统化的研究成果仍比较缺乏,主要依托平时积累的成果。目前,系统化研究集中在体现本党派代表性和特色的领域。

(三)协商程序

1.协商所处环节。坚持协商于决策前和决策实施中,是政党协商的重要原则。从形式上看,重大问题协商于决策前在各地基本形成常态。围绕决策实施过程中相关事项所开展的协商较少。就实质而言,部分协商活动把比较成熟的文稿或者已经基本形成的决议拿出来征求民主党派的意见,没有完全体现出事前协商和事中协商的要求。

2.协商计划性。各地基本做到协商有计划,年初印发协商计划。但个别地方出现过制定计划的时间偏晚的情况。如,某地市2017年度的政党协商计划在当年6月份才印发。

3.协商议题告知和材料送达的提前量。这是调研中意见反映最为集中的方面。根据省和各地出台的实施办法,协商议题一般要求提前7个工作日送达各民主党派,并提供相关材料。一些党派领导反映,很多时候只有三五天的提前量,有时还会出现明天开会、今天通知的情况,没有给民主党派充足的准备时间。“有时名义上是提前一周,但包括双休日,实际把民主党派可以运用的时间缩短了。”20180927HTZ时间紧时,只有民主党派机关人员进行讨论,简单形成材料,很难做到广泛征求意见。

4.协商过程的互动性。协商过程中应该有你来我往的互动,但现在不同程度存在通报情况多、互动讨论少,解释说明多、碰撞交流少的现象。即使有互动,也只零星地存在于某些环节中。部分协商会议的主要弊病是双方都只发言和表态,缺乏真正意义上的协商。一位民主党派领导概括现行的协商会议模式,认为主要是各民主党派和无党派人士表态,发表建设性意见,中共党委领导表示“感谢、肯定、希望”,然后结束20180927HTZ。一些协商活动甚至走“程序”,名为协商,实为通报。

5.协商反馈。从省本级看,实施办法对于协商反馈有明确规定:需要办理的协商意见,由中共浙江省委办公厅会同中共浙江省委统战部交付有关部门,办理情况一般在3个月内报中共浙江省委办公厅,并抄送中共浙江省委统战部,由中共浙江省委统战部反馈民主党派省委会。但省委统战部分管领导明确表示:“现在来看,反馈情况并不是很理想,尤其是部门采纳情况基本上没有反馈……从书面协商看,领导批示会反馈给党派,但相关意见建议在部门层面采纳和落实情况如何,基本没有反馈。从会议协商看,有现场反馈,但会后部门采纳和落实情况很少反馈。”20180914HTZ为进一步做好反馈工作,中共浙江省委统战部于20181116日专门组织召开了各民主党派浙江省委会2017年重要建言成果反馈会,这是浙江省政党协商反馈机制建设的一个重要举措。一些地方在加强协商反馈机制建设方面进行了积极探索,也形成了好的经验做法。椒江区将政党协商成果的贯彻落实情况在一定范围内进行通报,并向民主党派反馈,告知办理落实结果。各民主党派对结果有疑问或者不满意的,可以通过既定程序要求复办,从程序上保证协商“说了不白说”。此外,从协商成果在民主党派内部的运用来看,各民主党派参加协商的往往是本党派主要领导,协商形成的共识大多数只在领导班子范围内通报传达,未能使执政党的政策主张及时转化为广大民主党派成员的自觉行动。

(四)协商结果

各级民主党派组织通过政党协商渠道提出的许多意见建议得到了中共党委和政府重视,并转化为决策或在决策中有所体现。党委和政府的许多重大决策包含和凝聚了民主党派的智慧和贡献。这些智慧和贡献有些无法量化,但民主党派通过参加政党协商对政策过程的影响力是客观存在的。当然,政党协商议题广泛、形式多样,质量高低很难简单评价。高质量的协商议题往往具有全局性、前瞻性,但不一定能立竿见影;事务性的协商议题往往容易解决,但可能谈不上高质量;个别协商会议有主要领导出席,但内容却以通报情况为主,形式隆重但协商意义不显。实际工作中常以领导是否出席、有无批示作为评价标准,容易导致形式主义。本文对协商成果的影响力从理论上进行提炼,具体分为三种表现形态:

1.进入决策。其一,民主党派的协商意见直接促成了新的政策议程的确立,这是协商成果的最高层次体现。在目前的政党协商实践中,这种情况是极少数。其二,民主党派的协商意见促成或实质性推动了相关政策的制定、实施。这类协商意见的议题针对性强,有现实紧迫性。民主党派前期有积累,进行了深入调研,对问题把脉准,提出的对策建议既有系统性,也有操作性。中共党委和政府已在研究或正准备解决这一问题。这类协商意见在办理中能获得高层领导的肯定或批示,从而推动职能部门出台相关政策或对原有政策进行相应调整,民主党派的协商意见在其中得到体现和采纳。其三,协商意见对完善重要文本及现有政策提供了参考和借鉴,纳入相关文本、政策。这种情况在实践中大量存在。民主党派紧紧围绕中共党委和政府的中心工作提出协商意见,步调的一致性及视角的差异性使意见和建议具备参考价值。

2.引起关注。其一,民主党派提出的问题重要,建议可行,但由于客观条件不具备,所以没有立即得到采纳。但是,这些意见建议得到了决策者和社会舆论的积极回应,被当作十分重要且必须解决的问题。这种情形实际上体现了民主党派协商建言的前瞻性。其二,民主党派的协商意见虽然没有得到赞同和采纳,但提出的问题引起了关注和警惕,决策者采取相应举措予以防范,尽量减少或避免不良后果的产生。这种情形实际上体现了民主党派通过政党协商发挥民主监督的作用,这对相关工作和政策的改进与完善具有重要价值。

3.形成议题。这类问题开始时并未引起决策者和社会公众的关注,但民主党派从自己的角度出发,看到了这些问题现在或未来的重要性。在这种情形下,民主党派的协商建言对中共党委和政府工作发挥了拾遗补阙、未雨绸缪的作用。尽管这种情形在民主党派协商建言活动中所占比例很小,但其作用不容忽视。

综上,本文从协商主体、协商内容、协商程序、协商结果四个维度对浙江政党协商质量作出整体性评估。但实际上,政党协商的三种主要形式(会议协商、书面协商、约谈协商)之间在实际运行中存在一定的不平衡性。会议协商比较常态,形式也最规范,特别是重大决策出台前的协商,各民主党派从自身特色和优势出发,提出许多真知灼见,但不少地方仍存在形式化、走过场问题,会后反馈机制有待加强。书面协商中,中共党委主动就有关材料向民主党派书面征求意见,指向性明确,针对性较强,但目前应用不多。民主党派通过“直通车”渠道向中共党委和政府直接提出意见建议,能体现党派主动性,领导批示率高[8],但总体数量不多(各民主党派省委会通常一年提交23份),互动性相对欠缺,部门对协商意见的跟进和反馈机制也有待完善。约谈协商的形式灵活,但制度化程度低,仪式感不强,随意性较大,边界不太清晰,目前仅限于中共党委领导与民主党派主委间的交友谈心。专门就某一议题约民主党派负责人进行小范围协商的情形基本没有,民主党派领导约中共领导的情况在实践中更是罕见。

三、政党协商质量的影响因素

(一)主体因素

影响政党协商质量的关键主体因素,一是意识,二是能力。对中共党委及领导班子成员而言,主要是意识问题,即对政党协商的认识不到位。中共党委、政府是否真听意见、会听意见、听真意见,不仅关系到政党协商的深度,也影响民主党派是否敢提意见、善提意见,直接决定了政党协商的价值和实际效果。近年来,随着中央自上而下的推动,政党协商的地位日益凸显,制度化、规范化、程序化水平不断提高,客观上使以往存在的“想到了”“有空了”“拖不过去了”才安排协商的现象明显减少。但一些模糊和错误认识在部分党政领导干部身上仍有体现。一些党政领导干部仅仅把民主党派视为“智囊团”“思想库”,而没有发挥其作为“晴雨表”和“监控器”的作用,片面强调“同”的作用而忽视“异”的价值;一些领导干部对于政党协商更多还是程序性的考虑。

对民主党派而言,既有意识问题,也有能力问题。就意识而言,某民主党派领导反映:“现在一些党派对政协全会发言很重视,对政党协商重视程度不够,主要是因为政党协商材料没有考核标准,水平高低很难评判,而政协的重点提案和大会口头发言是可以量化的,每年党派总结工作时也有统计。”20180920HTZ此外,由于担心提出真实但尖锐的观点可能给自身带来不利影响,或者认为自己对协商结果的实际影响不大,一些参与协商的民主党派领导缺乏表达主张的积极性、主动性。一位民主党派领导就表示:“协商时民主党派发言的大部分篇幅用于表态。”20180920HTZ就能力而言,不少民主党派领导表示,民主党派协商能力不足,人才队伍建设跟不上形势要求。正如某位统战部领导所言:“一些地方的党委不重视政党协商,也可能是因为党委没有从协商中真正听到对改进决策和工作有价值和帮助的意见,久而久之大家就把协商仅仅当做一个程序了。”20180524HTZ政党协商能否转化成高质量的治理资源,关键点在于民主党派能否主动参与协商以及能否提高协商能力。民主党派不仅需要有战略眼光和合作精神,更需要掌握与政党协商相关的专业知识以及协商方法、沟通技巧。应当说,政党协商地位的凸显,为民主党派更好地发挥作用提供了重要机遇,也提出了更高要求,带来了更大压力。民主党派的传统优势尤其是人才和智力优势面临现实挑战,在调研积累、第一手情况的掌握以及集体智慧的体现和发挥[9]等方面也存在不足,民主党派加强协商能力建设显得尤为必要和迫切。

(二)制度因素

政党协商在我国有着悠久丰富的历史传统和实践基础,《实施意见》从顶层设计的角度构建了政党协商的制度架构,为新形势下实施政党协商提供了重要制度保障。总体而言,政党协商的制度化程度已经较高,但与中央对政党协商的高定位和高要求相对照,制度建设和执行方面仍存在一些需要加强和改进的问题。一是一些制度、机制和程序有待进一步健全和完善。比如,相较于会议协商,书面协商和约谈协商的程序仍比较笼统和简单,导致这两种协商形式在实践中没有发挥出应有效能。再如,政党协商的评价和督促检查机制亟待建立。文件虽然要求“对政党协商开展情况开展督促检查”,但对于督促检查的主体、对象、内容、形式、频率及相应的问责等内容没有作出明确规定。二是制度执行力度有待进一步加强。虽然中央和省、市委相关文件对政党协商的内容、形式、程序、保障机制等都作出了明确规范和要求,但具体执行中仍存在难以落地的情况。调研结果显示,民主党派对制度执行层面反映意见最集中的是两条:协商议题和相关材料提前告知和送达民主党派的期限要求往往做不到;协商意见办理反馈的规定没有很好落实。

(三)信息因素

知情明政是民主党派协商建言的基本前提,也是多党合作实践中的“老大难”问题。民主党派作为参政党,立场相对超脱是优势,但了解中共党委和政府决策、制定、实施的信息尤其是核心信息存在诸多困难,监督者与被监督者之间存在着明显的知识和信息不对称。与党政部门四通八达、完备畅通的信息收集、传递和处理系统相比,民主党派的信息渠道较少,主要依靠党政部门的情况通报、资料寄送、政务公开,调研、新闻报道、互联网,以及民主党派成员通过本职工作所掌握的信息等。民主党派通过上述渠道掌握的信息,无论是数量还是质量,与党政部门相比都处于劣势。

近年来,各地注重加强知情明政机制建设。根据中央文件精神,浙江省关于政党协商的实施意见对知情明政机制作出了明确规范与要求。内容包括:中共浙江省委召开全会时邀请各民主党派省委会负责同志列席开幕式,委托中共浙江省委统战部会后向各民主党派、工商联和无党派人士传达会议精神;省政府根据需要召开有民主党派省委会负责同志参加的座谈会,就拟提交省人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大政策措施和重大建设项目征求意见,通报国民经济和社会发展有关情况;视情况邀请民主党派省委会负责同志列席省政府全体会议和有关工作会议;根据需要邀请民主党派成员参加省政府组织的有关监督检查工作等;中共浙江省纪委、省高院、省检察院等相关单位,定期向各民主党派省委会通报情况,一般每年12次;有关部门应适时向各民主党派省委会提供有关材料;中共浙江省委统战部定期组织专题报告会和情况通报会,邀请有关部门介绍情况。2018年,省委统战部就对口联系工作、特约人员工作,专门牵头召开了会议,着眼点是帮助民主党派更好地知情明政、扩大视野。

尽管如此,本次调研对象普遍反映了知情难的问题。某民主党派领导在谈到对口联系制度时指出:“对于那些不涉及保密的核心信息,对口联系部门乐于提供给民主党派,但是由于现在协商的主题非常广,有些信息尤其是核心信息的掌握仍比较难,信息往往比较碎片化。”20180524HTZ某民主党派领导在谈到课题调研时说:“现在制度上很重视,到厅局调研能受到热情接待,主要领导一般会出面,但仍存在调研信息不够充分全面的情况。”省委统战部分管领导也表示,目前民主党派知情明政是不够的,“平时不太了解情况,临时抱佛脚肯定不行”20180914HTZ)。

(四)环境因素

政党协商要有质量,需要适宜的小环境和大环境。所谓小环境,指的是良好的协商氛围,大家能够畅所欲言。从中共党委方面看,即是否具备“虚心公听,言无逆逊,唯是之从”的胸襟。客观而言,在一些地方,畅所欲言的氛围尚未形成,难以起到集思广益的效果。所谓大环境,指的是必要的舆论环境。关于政党协商的媒体报道信息量有限,公众知晓度比较低,社会公众关注和重视政党协商的舆论氛围远未形成。无论是中共党委还是民主党派组织,从社会舆论感受和获得的正向激励和反向督促都严重不足。主要存在的问题包括:新闻媒体对定期的政党协商会议报道较多,但对于不定期的座谈会、谈心会以及书面协商报道很少;现有公开报道内容中大多强调中共党委领导同志的讲话要求,而涉及民主党派,只报道某某参加了协商会或是就某问题发表了意见建议,发言内容和主要观点很少介绍;对会议本身及时报道,但对协商的实际成效、发挥积极作用的典型案例报道得少。

四、政党协商质量的提升路径

(一)营造重视政党协商的大气候

1.增强中共党委的协商意识。提高政党协商质量,需要中共和民主党派共同努力,但主导作用和主要责任在中共,这是由我国政党制度格局决定的。对中共各级党委而言,重点要解决中央反复强调的“协商就要真协商”的问题,真正做到“诚心诚意、认认真真、满腔热情”地听取民主党派的意见建议,“有事要商量、多商量”“不能想起了、有空了、拖不过去了才协商”8;要熟悉政党协商方法,总结政党协商经验,推进政党协商实践;协商前要让民主党派充分知情,协商中要有互动、有商量,协商后的成果采纳和运用情况要及时向民主党派反馈;要支持民主党派加强队伍建设,提高履职能力和协商水平,切实担负起政党协商组织者、有力促进者、自觉实践者的责任。

中共党委增强协商意识,既需要外在的督促,也需要内在的自觉。第一,在一些地方已将年度政党协商计划完成率纳入对中共地方党委领导班子及其主要负责人工作考核的基础上[10],从主体、内容、程序、机制、领导、结果等方面细化政党协商的考核指标,适时启动对政党协商工作的专项督查,在总结经验、发现问题的同时,进一步增强各级党委对政党协商的重视程度;第二,借201810月中央统战部、中央组织部、中央党校、中央社会主义学院联合印发的《关于各级党校(行政学院)、干部学院、社会主义学院进一步加强统一战线理论政策教学的若干意见》出台实施的契机,由各级党委统战部、组织部、党校(行政学院)、社会主义学院联合启动对统一战线理论政策纳入各级党校(行政学院)、干部学院、社会主义学院(校)主体班次教学内容情况的检查,推动中央文件提出的政党协商理论政策纳入各级党校(行政学院)、社会主义学院教学体系的要求落到实处,进一步教育引导各级领导干部尤其是中共各级党委领导班子成员能真正从政治和大局的高度深刻认识加强政党协商的重大意义。

2.提高社会公众对政党协商的关注和知晓度。要加大对政党协商的宣传力度,尤其是要增加对协商内容的报道,把民主党派在协商中提出的一些主要意见建议扼要予以报道,对部分重要协商意见的后续办理结果尤其是对经济社会发展发挥了积极作用的典型案例进行报道,使公众对政党协商及其实际成效有更多关注。这将对中共党委和民主党派都产生激励和督促作用:民主党派会更有动力和压力去提高协商能力和建言献策质量,中共党委会更有动力和压力去思考如何提高在协商过程中的领导水平。正如某位民主党派领导所言:“如果政党协商的透明度增加了,公众对政党协商更加了解,那么哪个党派没有好的意见建议,那就是丢脸了。实际上,这对民主党派和中共都是有压力的。”20180927HTZ一些地方已经进行了探索和尝试。201712月杭州市举行的各民主党派、工商联、知联会重点调研课题成果协商会,首次采用了网络全程图文直播的方式进行报道,产生了较大的社会影响。

3.增强政党协商的仪式感。政党协商作为一种强调平等对话、理性沟通、友好交流的民主形式,需要适宜的协商氛围,需要一定的仪式感,比如相对固定又和谐的会议场所、凸显平等交流的会场布局、你来我往的互动环节等。第一,设立政党协商相对固定的会议场所,凡是中共党委负责同志出席的小范围的政党协商活动,都在专门会场举行。第二,此类专门会场的布置要不同于一般工作会议场所,最好采用圆桌会议形式,以更好体现平等交流的特点和要求。

(二)推进政党协商的制度化建设

1.健全和完善已有相关制度。第一,针对政党协商的三种基本形式,需逐一规范具体的工作流程、操作步骤,细化实施办法。与会议协商相比,书面协商、约谈协商尚在探索完善阶段,必须进一步规范具体流程,完善平台载体,提供机制保障。第二,针对访谈中不少民主党派领导反映的人事协商“走程序”“走过场”的问题,建议学习习近平同志在浙江任职期间的做法,除了通过会议形式通报人事安排情况外,在人事安排酝酿阶段与民主党派主要领导逐一个别约谈听取意见,并形成制度。在制度上,针对重要地方性法规的制定、修改建议的协商如何实现常态化,应予以明确。第三,针对政党协商的程序,要支持民主党派加强协商准备机制建设,使协商意见能真正体现党派组织的意见和智慧;为协商过程增设专门的互动交流环节,以切实体现协商特点;在现有文件已对协商反馈机制作出原则性要求的基础上,针对不同协商形式的特点,分门别类为每一种协商形式设计适宜的反馈机制。

2.抓好已有制度的贯彻落实。要加大对政党协商开展情况的督促检查和问责力度,尤其是要将当前民主党派反映比较集中的焦点难点问题作为重点进行专项检查和整改。

3.探索建立新的制度。此次调研中,不少人反映应该探索建立政党协商质量评价机制。建议研究制定统一、科学的评价指标体系,将政党协商情况作为评价党委政治水平与施政能力的刚性指标和考核内容,采取上级党委考察、同级民主评议、多种方式考评相结合的综合评价办法,促进政党协商质量逐步提高。要从协商主体、协商内容、协商程序、协商结果等四个方面构建政党协商质量的评价指标体系。一次高质量的政党协商至少应包括议题重大且可协商、调查研究深入、参加人员齐全、讨论协商开明、吸收采纳充分、办理反馈及时等方面的特点。

(三)提高政党协商的精准度

1.与民主党派的特色和优势相结合。在党代会工作报告、政府工作报告等综合性文稿和议题的协商中,各民主党派应结合各自界别特色和专业优势选择协商建言的切入口。在专题协商和调研协商中,可以实行重点发言和补充发言相结合的办法,协商活动中除部分民主党派重点发言外,其他民主党派可根据情况自行选择发言。这样一方面可适当减轻民主党派的工作压力,另一方面有助于更好地发挥各民主党派的特色和优势。这样的话,一次协商会议可安排23个主题。会议更生动,协商结果更精准。这需要统战部门在其中发挥好牵头协调和组织作用。

2.注重发挥专业人士在政党协商中的作用。在政党协商中,比较强调对等原则,目前代表民主党派参加协商会议的,仅限于各民主党派主委或副主委。民主党派内专业人士囿于身份不能代表党派参加协商会,造成某些需要协商的问题不能充分讨论。建议在发言人的安排上,对参与政党协商的人员进行细化,便于除民主党派领导外、在协商前深度参与该议题调研或对该议题有专业研究优势的工作骨干或专家学者参加,以提高协商意见的科学性和建设性。

3.可安排相关党政职能部门作为第三方参与政党协商。党政职能部门不是作为协商主体参加,而是作为与协商议题密切相关的角色列席参加,发挥向各民主党派提供情况说明和解释、向中共党委提供决策参考的作用。在当前信息不对称现象仍客观存在的情况下,引入第三方参与政党协商,一定程度上可使协商更加全面、科学。

4.鼓励和支持民主党派拓展信息来源,提高信息质量。提高政党协商质量,解决信息不对称问题是重要路径。在知情问题上,一方面固然需要中共党委和政府主动向民主党派提供相关信息,另一方面民主党派自身也要主动收集信息。“情”本身是分层次的,包括上情、民情、国情、世情和行情等。民主党派协商建言,不能单单依靠中共党委和政府提供的“上情”,更重要的是依托自身的组织优势和专业优势,通过多种渠道,包括开展民意调查、建立基层党派成员的信息反映渠道、密切与基层群众和社团接触、推动科研成果转化等,广泛收集信息。对于各种信息,应有鉴别过程,以保证信息的真实性和准确性。唯有如此,民主党派才可能从不同角度提出翔实的意见和建议。

(四)发挥统战部门的组织协调作用

协助党委搞好政党协商的组织和落实,是统战部门的重要职责,也是统战部门参与推动社会主义协商民主建设的重点所在。实践证明,统战部门能否积极作为、主动作为,切实承担和发挥好牵头、组织、协调和服务的职责,直接关系到政党协商质量提高与否。从调研情况看,可重点考虑从如下几方面着手:

1.发挥党委常委担任或兼任统战部部长的体制优势。在常委部长了解到党委和政府工作的相关重要议题尤其是政党协商相关议题的最新进展后,及时通过一定渠道和形式告知民主党派,在帮助民主党派知情明政的同时,引导民主党派更好地将政党协商与平时的课题调研相结合。

2.在年度政党协商计划制定以及具体实施过程中,统战部门应就协商议题和时间等问题加强与政协的沟通,避免不必要的重复和冲突。

3.在民主党派接到协商议题后选择各自切入口的过程中,统战部门应提前介入,发挥统筹协调作用,避免不必要的资源浪费。有民主党派领导反映:“目前各党派在拿到一个宏观题目后,准备过程基本不通气,各自找切入口,等到稿件递交、汇总成册,再想调整就来不及了。”20180920HTZ切入口可由各民主党派自己确定,统战部进行协调后,民主党派再展开调研,尽量避免重复。

4.为民主党派的调研提供支持和帮助。随着政党协商工作的常态化,统战部门应协助民主党派向财政争取增加专项的协商调研经费。同时,要积极创造条件,争取各有关部门对协商调研活动的支持和协助。这方面,温州市每年以市委办内部明电形式将民主党派市委会、无党派人士重点调研课题下发至各县(市、委)、市直属各党委(党组),要求主动对接、积极配合,并给予必要支持的做法,具有借鉴和推广价值。

(五)提升民主党派的协商意识与能力

1.引导民主党派从思想上高度重视政党协商。在政党协商中,民主党派反映情况的真实性准确性应更高,涉及议题应更加宏观和全面,所提建议的分量应该更重,这对民主党派议政建言水平提出了新的更高要求。因此,民主党派应深刻认识政党协商的最新定位和长远影响,对议政调研工作重心进行调整,以准备政党协商建言和政协建言并重的格局,对参加政党协商进行常态化的工作安排,使政党协商这一新的基本职能在实践层面有更坚实的依托。

2.支持民主党派切实提高协商建言能力。重点是支持民主党派加强领导班子建设、人才队伍建设和政党协商工作机制建设,不断提高履职能力和协商水平。

1)支持民主党派提高协商建言的专业化水平。某位民主党派领导在访谈中表示,将来民主党派参加政党协商,“要更加专业化,要更加科学严谨,定量要多一点,说话要有数据”20180524HTZ)。专业化不是学术化,也不是专职化,而是强调用专业的知识、精神和方法研究特定政策问题。

2)支持民主党派发挥整体优势。要充分发挥党派领导班子及广大党派成员的作用,不能搞“机关参政”,这是此次调研中大家高度一致的观点。省委统战部某位副部长认为:“如果仅依靠民主党派机关人员,协商的质量是没法保证的。”20180914HTZ政党协商的参与者一般是民主党派的负责人,但其所提意见建议应是本党派意志的集中与智慧的结晶。因此,在协商前,应在党派内进行充分讨论,做到集思广益,进而形成能代表党派组织的意见建议。要实现这一点,就必须建立相应的组织体系和工作制度,让“各级组织、各种工作机构、所有成员都能在其中发挥作用,不要变成机关包揽”20181022HTZ。为保证参加协商的人员对党派组织意见传达转述的准确、全面、保真,应就主体论点形成文字表达,这样更具系统性和针对性。对此,某民主党派领导提出,现在“实际发言时,自由度还是比较大的。可按稿子念,也可不按稿子念。这样是不对的,真正按照政党协商的理念,你是代表组织去发言的,是不能随口讲的,稿子代表的是组织的意见”20180927HTZ

3)支持民主党派在特定政策领域形成相对优势。在协商议题非常广泛而民主党派的资源和能力相对有限的条件下,在与中共的合作与协商中,要更好地凸显8个民主党派作为整体的作用,而每个民主党派则应依托各自的专业优势和人才优势选择特色、优势领域,以此形成政策影响力。

4)支持民主党派开放办党、整合资源、借助外力。要通过整合党际资源开展联合攻关,借助智库力量推进参政议政,借助社会组织延展工作手臂,借助媒体形式拓宽信息渠道,真正构筑起开放的工作平台,服务于民主党派的协商议政实践。某民主党派领导强调:“提高政党协商质量,还是要立足党派自身,整合各方资源。从未来发展看,单靠自己,不靠外力,研究的东西是浅层次的。”20180524HTZ当前,应重点研究和探索加强民主党派智库建设的有效途径和运行机制。新形势下加强民主党派智库建设,一方面要注重体现党派特色(包括界别特色和参政议政特色),另一方面要注重以统战的方式建设民主党派智库,在调动党派成员积极性、盘活存量的基础上,积极探索整合党派外力量和智慧,以提高建言献策质量。

(六)强化协商成果的落实

协商成果的落实是体现政党协商质量的重要方面。要进一步优化协商意见的汇总、采纳、反馈程序,明确办理时限和单位职责,提升工作实效。

1.协商成果汇总。明确在协商活动结束一定期限内,由中共党委办或统战部门根据协商情况整理形成会议纪要、专报件或协商意见书,报中共党委审定后送发参加协商的民主党派和有关单位。要对协商结果予以确认,从而保证协商结果的权威性。对民主党派而言,这既是肯定,也会有压力,可以作为事后检验党派的意见建议是否具有前瞻性的依据。

2.协商意见采纳。中共党委负责同志对协商意见提出批办意见,特别重要的协商成果列入中共党委常委会议或政府常务会议进行研究,形成采用成果的意见,作为党委和政府决策的参考和依据。中共党委、政府的督查部门将常委会议和常务会议对协商成果的讨论决定、领导同志的批办意见纳入督办范围,明确工作任务、责任领导、责任部门和完成时限。对有领导批示的意见建议,承办部门可主动邀请提出该意见建议的民主党派参与有关政策研讨和考察调研等后续活动。在这方面,地方应该学习中央。中共中央领导同志对民主党派书面建议信的批示,往往是比较具体的,这样对后续建议信的办理是有建设性的。2016年民盟中央向中共中央提交的政策建议信《关于加快大数据安全保障能力建设的建议》,获得习近平总书记的充分肯定与长篇重要批示,其前后办理用时半年多,有关职能部门在办理过程中又专门与民盟中央进行了沟通协商9。因此,无论是会议协商还是书面协商,其实际成效如何,关键在后半部分,即后续办理过程。对民主党派而言,参与办理协商的过程实际上也是参与决策实施过程中协商的过程。

3.办理情况反馈。明确要求各承办单位应在一定期限内向中共党委和政府的督查部门及统战部门反馈办理进度与有关情况。除以书面形式向参与协商的民主党派反馈办理结果外,还可以通过会议形式进行集中反馈。如在每次协商会上,安排一个议程,通报上次协商会民主党派所提意见建议的采纳办理情况。各民主党派对落实情况提出意见,对办理效果不满意的,可以再次通过党委、政府的督查部门督促职能部门落实工作,确保政党协商成果落到实处。根据协商议题的不同,还可采取适当形式向社会公众进行反馈。

 

参考文献:

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4  DiamondLarry and Leonardo MorlinoThe Quality of Democracy: An OverviewJ].Journal of Democracy20044).

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6  吴先宁.协商实效性研究[J].中央社会主义学院学报,20164):40-45

7  林华山.习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想研究[J].河北省社会主义学院学报,20184):5-18+65

8  中共中央文献研究室.习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M].北京:中央文献出版社,201775

9  民盟中央政策建议显效案例[EB/OL].(2016-10-19)[2019-11-10].http://www.dem-league.org.cn/ czyz/2089/54780.aspx



[1] 作为政治惯例,无党派人士和工商联也参加政党协商。为使研究更加聚焦,本文主要以参加政党协商的中国共产党和各民主党派为考察对象。

[2] 访谈(座谈)记录标识。数字代表访谈(座谈)记录日期,后为访谈人姓名首字母,下同。

[3] 有学者认为,以整个协商过程考察的节点作为划分依据,当前在西方学界主要存在静态指标评估(以协商性民意测验、主体间理性、话语质量指数、言语行为分析为主要代表)与动态过程评估(以务实话语辩证法为主要代表)两类评估方法。按此分类方法,本文提出“主体内容程序结果”四维评价指标体系,实际上是笔者基于政党协商本土化实践,从静态评价与动态评价相结合角度进行的一种尝试。

[4] 截至20197月,浙江省共有民主党派成员6.6万余名,有8个省级委员会,69个地市级委员会,41个区县级委员会。

[5] 在县(市、区)一级,民主党派组织主要是基层组织,地方组织数量很少(据统计,截至20191月,全国各民主党派县级地方组织数量仅有346个)。但这并不代表政党协商在县级没有实施的空间和可能。事实上,由于各地经济社会发展不平衡及历史因素影响,多党合作在各地呈现出不平衡的发展态势。同样是地级市,一些市的民主党派地方组织比较健全,一些市则可能只有两三个地方组织;在县级,总体上民主党派地方组织不健全,但也有一些县(市、区)建有3个或3个以上民主党派地方组织(一些地方还推动成立基层委员会,并支持其实际履行地方组织的职能)。

[6] 例如,他在合作共事方面提出“约法三章”:省委省政府在作出重大决策之前,要征求民主党派、工商联的意见;民主党派就某一专题做调研视察,省委省政府应专门听取意见、进行研究并做好反馈;民主党派成员可以通过电话、书信等形式提建议。再如,在他的领导和主持下,省委省政府高频率召开政党协商会议。200210月至200310月,习近平调任浙江仅仅一年时间内,省委省政府就召开了19次通报协商会,他本人多次参加。又如,他高度重视多党合作相关文件的贯彻落实情况,亲自带队赴基层开展督查调研工作。他非常注重与党外代表人士的谈心交友。在重要节庆日,他都会与民主党派、工商联负责人和无党派代表人士进行联谊座谈;在平时,他也利用多种机会加强与党外人士的交流沟通。就省“两会”人事安排问题,他同各民主党派省委会的主委逐一谈心,交流看法。联系民建和致公党省委会时,他每年春节前都坚持花半天时间与省委会全体领导班子成员谈心。他长期坚持邀请党外人士参加调研考察,浙江8个民主党派省委会和省工商联负责人都陪同他下基层调研或赴外省考察过。

[7] 个别民主党派没有形成成熟的工作机制,随着协商的频率增多、要求提高,有时出现疲于应付的现象。

[8] 以金华市为例,自20164月《民主党派和无党派人士向市委提出建议“直通车”制度》出台至20185月底,民主党派和无党派人士向中共金华市委报送“直通车”建议22件,得到市委书记批示(阅)21件(占95.5%),其他市领导批示(阅)20人次。

[9] 不少民主党派领导反映,目前协商参与面主要局限在少数民主党派负责人身上,党派组织的整体资源优势没有得到充分发挥。

[10] 例如,20166月中共浙江省委办公厅印发的《浙江省统一战线工作年度考核办法(试行)》,明确将“年度政党协商计划完成率”列为考核指标之一。该办法适用范围为各市党委领导班子及其主要负责人和省委统一战线工作领导小组成员单位党委(党组)领导班子及其主要负责人。文件同时要求,县(市、区)党委领导班子及其主要负责人,由各市党委参照省委文件,制定具体实施办法。

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